行政文化是行政管理的灵魂，是行政体制的深层结构。现代中国行政文化尽管受到了西方行政文化以及马克思主义行政文化的影响，但在“过去指向”的文化背景下，纵贯数千年的传统行政文化仍然部分固存，并对行政实践产生着深远的影响。中国传统行政文化一直有着高权力距离的特征，并且这种特征与行政文化中的等级观念和人治思想有着紧密的联系。在传统行政文化中它们究竟发生着怎样的双向作用？通过探索、分析它们之间的互动，为消减其在仍受影响的现代行政实践中的负面作用提供一些参考，是文章的题中之义。

　　一、传统行政文化中的权力距离

　　文化因素是分析一个社会、一个民族和一个政治共同体不可忽略的基础和条件；对当代人类生活任一个方面的透彻理解都离不开对与其有关的文化形态的深刻分析②。同样，人们的行政实践要受到一定行政文化的影响。行政文化的功能在于指导人们的行政行为，因此对行政实践的效果有着深刻的影响。传统行政文化作为对中国政治社会起着长期性作用的意识，有些影响甚至是根深蒂固的。高权力距离、等级观念以及人治思想就是其中几种有相当大影响力的传统行政文化内容。

　　“权力距离”这一名词相对于其他两者来说应用没那么普遍，但它在中国传统行政中的存在是客观而长久的。吉尔特·霍夫斯泰德在其关于国家文化的五维分析框架中，基于其中的层级维度提出了“权力距离”。权力距离是测量一个特定社会中容忍组织中权力不公平分配程度的指示器；它标志着人们对不平等的接受程度，反映人们接受社会成员中存在地位与权力差异的自觉性，也反映出人们对组织层级和等级的尊重程度③。也就是说，权力距离意指在组织中人们对权力分配不公现象的容忍程度。而高权力距离的根源在于不平等的存在。

　　有学者认为行政文化由行政思想、行政制度和行政心理三个基本要素构成④；行政习惯就包含于行政心理之内。行政文化既包括行政主体的行政文化，又包括环境主体的行政文化⑤。一个组织的权力距离是行政主体和环境主体在长期共同的行政实践与交往中逐步形成的一种行政心理。在中国行政的进程中，它成为组织的精神性行政习惯之一。习惯的力量在于代代相传；高权力距离特征目前仍然存在于中国的行政组织之中。霍夫斯泰德在20世纪六七十年代所做的实证研究结果显示，中国大陆PDI⑥得分为80；而最高的马来西亚为104，最低的奥地利则为11⑦。麻宝斌对此分析认为：较高的权力距离指数表明，中国能够容忍较高的不平等性，尤其是社会和政治领域的不平等。这种高权力距离的特征在传统行政中表现最为明显，并且受到了传统行政中一些其它文化特征的影响。

　　按照马克思主义的唯物史观，社会意识是由第一性的社会存在决定的。高权力距离作为一种行政心理，从本质上来说是由客观的社会存在所决定的。然而，如果仅从社会存在的角度分析社会意识的形成尤其是发展，不免失之片面。从联系的观点来看，高权力距离同时与属于传统行政文化的其他观念相互影响。这些观念在今天的行政实践中尚有或多或少的残留，对权力距离的影响也仍然存在。其中以等级观念和人治思想与权力距离的互动为比较突出。

　　二、等级观念与权力距离

　　从夏王朝建立起，由于阶级的产生，人与人之间的关系发生了根本的变化。《史记·殷本纪》中有简狄吞玄鸟之卵而生契的记载，奴隶主贵族炮制了最高主宰“帝”或“上帝”，宣称商王是他在人间的代理人；周朝随后抬出了“天命”说并且开始以“礼”作为统治工具，这种“礼”实际上是奴隶社会的等级名分制度⑧。孔子将周礼的根本归纳为正名思想，认为要重新恢复周礼的权威，重新肯定宗法等级制度的秩序，其要害就是要正名；他提出的“君君、臣臣、父父、子子”，实质上就是一种等级观念。封建社会进一步强化了对这种等级观念的灌输：从叔孙通开始，统治者在儒家的帮助下通过“礼”加强了对人们的思想和行为的约束，等级观念越来越成为传统行政中一个最为显著的特征。古代中国是一个伦理型的社会；在行政文化中，等级观念的灌输与加固最为明显，等级就是最大的伦理。

　　此外，由于家族制度的存在，封建社会中的行政文化不仅存在于官府，也存在于家族组织之中。家族制度实际上也有“名分学说”在后面起作用：名分赋予每个人所应处的地位，并且不能逾越这一地位相应的界限。家族制度在统治者提倡的孝亲爱悌理念下以看似温情的绳索绑定了所有人，一旦违犯这种等级观念规定的秩序，将受到家族内部的惩罚和社会的唾弃。这种以孝亲爱悌为名加以惩罚的效力甚至强于政府强制的效力，共同维护着由大大小小家族组成的等级社会。也就是说，不惟政府组织，家族组织也一起为等级观念的巩固添砖加瓦。等级观念不仅种植在了行政主体和环境主体的心中，即使偶有反抗，也都被固化的制度、严密的组织所掩埋，使人不敢生出逾越之心。

　　统治者进行“人有九等，官有九品”的伦理催眠，提倡“各安其分”；这种精神控制发生作用，等级观念渗入人心，表现在行政文化领域就是逐渐形成为一种行政习惯。习惯一旦形成，在中国这样的传统文化环境中就渐变为一种不可撼动的、固化的存在，就使得环境主体对行政主体，以及行政主体内部对权力分配不公的容忍程度上升。在中国两千多年的封建社会中，历史的进程始终没有跳出等级观念的影响，行政心理也一直保持着高权力距离的特征。环境主体将皇帝视为“天子”，将官吏视为“父母官”，即使因为不堪压迫而奋起反抗，也不过是换一个朝代，新朝的皇帝仍然是众望所归的“天子”，新朝的官吏还是全民依赖的“父母官”，权力仍然集中在这少数人的手中；权力的使用即使再不符合环境主体的利益，只要没有达到不堪忍受的程度，黎庶仍然强迫自己在体制下卑微地生活。何况，等级制的流动性在一定程度上允许权力的再分配，科举制度等开辟了一条通往更高等级的道路，这也为高权力距离提供了另一种养料。可以说，等级观念的设置默认了高权力距离。

　　事物之间的作用并不是单向的；不惟等级观念的高度渗透助长了行政中的高权力距离，高权力距离反过来也促进了等级观念的衍生物——权力崇拜意识、官本位思想以及奴性人格的发展。既然行政主体和环境主体对于组织中存在的地位和权力差异的接受程度高，则在官职任上，行政主体将握有的权力视为理所当然，并且有攫取更高权力的合法性以及可能性；而连环境主体也对权力分配的不平等有着较高的容忍度，也就是承认存在着较大的权力对较小的权力进行支配的情况。人是逐利的生物，在高权力距离提供的这个安全范围内，权力崇拜、追逐官职逐渐成为一种行政文化风尚。官吏处于等级金字塔的上层，高权力距离默许环境主体致力于求官，行政主体致力于保官，形成了行政文化中惟权是尊的思想特征，客观上纵容了官本位思想的泛滥。在高权力距离的行政心理影响下，无论是行政主体还是环境主体都处于一种权力分配不公的不自觉压抑之下；由于思想上默认了权力不公分配的合法性，这种压抑难以得到外向的释放，就会向内生发，成为一种心理特征，并且促进了等级制度压迫下的奴性人格的进一步强化。

　　三、人治思想与权力距离

　　中国传统行政中人治思想的存在毋庸置疑。重人治作为我国传统行政的基本准则，当然从根本上来说，是由小农经济社会依靠专制王权的统治力量和血缘为纽带的宗法关系两个方面构成的基本治理结构决定的；但它受到的影响不止于此：高权力距离在其中起到了推波助澜的作用。人治主要是指贤人治政；这里的“贤人”不仅包括政府官吏，在封建社会还默认性地包括以皇帝为首的最高统治家族。人治的行政思想认为，治理好国家的关键在“人”而不在“法”。它主张“德主刑辅”的治理模式，行政权力因而缺乏法律的有效约束。由于有着这样的行政思想，人们对于权力分配的不公就会有较高的接受程度——“贤人”既然是治国的关键，那么他们分配到较大的权力也就容易被接受。而由于有着较高的权力分配不公容忍度，则人治思想的基础更形稳固。

　　人治思想首先表现为没有健全的法律体系，有法不依、凭主观意志办事的特征明显。既然没有一定的法律规定和保障行政权力的分配，那么即使权力没有进行公平的分配，人们也难以看出其中的不妥之处。有法不依，凭主观意志办事，使得统治的主观性、随意性增加，而高权力距离进一步助长了这种随意性。

　　人治思想的另一个特点是将行政效果寄托于行政主体的个人品质上，也就是寄望于贤人政治；并且对权力没有进行有效的约束，以道德教育作为保证行政质量的主要手段。每逢政治黑暗的时期，人们就渴望“明君”、“贤臣”出现，以靖政局。在中国的传统文化中，人们一旦承认行政权力所有者的合法性，就会给予这些默认的“贤人”们相当多的宽容与信任，这也会导致权力距离的上升。从反方向来看，对权力分配不公的高容忍度，又给汇聚“贤人”的统治阶级提供了更大的活动空间，并且更加刺激他们将统治基础建立在对己有利的“人”而不是弊多于利的“法”上。历史上对儒家的推崇远过于法家，甚至于法家不少人物仍然被冠以负面的形象，可见一斑。但是，虽然法家提倡法治，这种法治也并不同于现代意义上的“法治”；它仍然是以人治为基础的，“法”仅仅是一种有效的统治工具，由专制君主挥舞的兵器。君主这位最大的“贤人”所驱使的官僚集团则是由一批默认的“贤人”组成。在圣王权威之下，人们形成了普遍的臣民意识，主观上自觉认同君主专制制度，学理上主动追求圣人理想，心理上期待圣王明君专制制度⑨，崇圣观念和臣民意识导致了民众独立人格和民主意识的不举，促进了高权力距离心理的发展。

　　贤明的君主或者大臣在位，可能会有好的政治局面。但在专制集权的体制内，作为行政主体的“贤人”的任何举动，他身上发生的任何事情，都可能会造成影响：就大臣来说，私心作祟或派系主义者容易在施政过程中陷入任人惟亲，任人惟派；就君主来说，意志不坚、举棋不定容易造成人员多变、政策不稳等等。另外，由于人是其中最重要的因素，同时也是一种可变性很强的因素。一旦换了一个施政者，就可能有反对势力的反扑，导致前功尽弃。双方可能都属于“贤人”一类，比如宋神宗时期的改革派与保守派，双方的对比并不是单纯的“好”与“坏”的对比，也都拥有当时深孚民望的政治家；他们对于一些政策的争论是很难断言谁对谁错的。由于没有一个法律准绳，没有一个评价标准，主要依靠人的感官和思绪，导致了派系主义，以偏概全等种种弊端；王安石变法最后也没有跳出人存政存、人亡政息的结局。对权力分配不公的高度容忍，抑制了行政活动向法治方向的发展；人治思想的持续起作用，又维持了高权力距离的行政文化特征。另外，以道德教育为主要手段的人治思想对人们进行等级制内的顺民教育，使得传统行政中的高权力距离心理愈加显著。

　　四、对现实的启示

　　传统行政文化有其两面性，我们通常都说要“取其精华，去其糟粕”。实际上最难的就是辨别什么才是精华，什么才是糟粕。事物总是随着时间、地点、条件的转移而变化；某些思想可能当初是对社会发展起积极作用的，但在另一些条件下就可能变成阻碍的因素。因此对于传统行政文化中蕴含的思想观念，应该要以辩证的、发展的眼光来看待。

　　权力距离作为测量一个特定社会中容忍组织中权力不公平分配程度的指示器，只要有管理机器，有权力分配，对它的研究就不会过时；而高权力距离体现的不平等反映了这一行政心理的负面性。另外，等级观念和人治思想作为中国传统行政文化的“历史遗产”，仍然在现代行政中若隐若现：现代行政组织中依然存在“官大一级压死人”、“一言堂”、领导意志至上等情况。高权力距离、等级观念、人治思想及其相互影响，在过去巩固了传统行政的基础；而在民主法治发展的现代国家，这种行政文化心理的发展趋势无疑是慢慢消亡。然而这种消亡又并不是一蹴而就的；在一个传统指向、习惯指向的社会，它们还将长期以不同程度的状态存在。在传统行政文化视角下研究三者的相互作用关系，有助于发现在这些行政文化的影响下，中国现代行政中存在的问题，进而缩短它们的消亡时间，促进行政发展。

　　参考文献：

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　　[16]周俊华.中国行政文化的历史传统与现代重构[J].云南行政学院学报,2007,(5).

  注释：

　　① 李顺宏：空军驻湖南大学选培办副教授，研究方向：管理科学与工程。刘范：湖南大学法学院2013级研究生。

　　② 王沪宁.比较政治分析[M].上海:上海人民出版社,1987:156.

　　③ 麻宝斌.中国行政文化:特征、根源与变革[J].行政论坛,2013,(5):43.

　　④ 彭国甫.论行政文化结构[J].湘潭大学学报(哲学社会科学版),1995,(5):17.

　　⑤ 吕元礼.行政文化概念浅析[J].深圳大学学报(人文社会科学版),1996,13,(2):69.

　　⑥ Power Distance Index，即权力距离指数。

　　⑦ 吉尔特·霍夫斯泰德.文化与组织:心理软件的力量[M].李原,孙健敏译.北京:中国人民大学出版社,2010:47.

　　⑧ 中国哲学教研室,北京大学哲学系.中国哲学史[M].北京:商务印书馆,2004:8—10.

　　⑨ 洪威雷,万燕花,朱娇妮.中国传统行政文化与现代行政文化的特征及其冲突[J].武汉交通职业学院学报,2005,7,(1):2.